AUTOVELOX: LA CORTE DEI CONTI REGIONALE METTE FINE ALLA QUESTIONE DEGLI
OCCHI ELETTRONICI… CONDANNATA LA GIUNTA ZACCHIA
Calvirisortanews, 01 settembre 2013
Questione autovelox di ritorno, ma con buone notizie
per gli automobilisti e cattive per alcuni amministratori pubblici dell'agro
caleno. Scoperte delle irregolarità nell’espletamento della gara di appalto per
la gestione dei mostri d'acciaio (grazie alla lunga attività giornalistica
messa in campo dalla redazione www.calvirisortanews.it diretta dall’editore
Vito Taffuri) la Corte dei conti ha condannato l’ex
sindaco di Calvi Risorta, Giacomo Zacchia, e la sua giunta del 2007 a risarcire
l’ente per oltre 100mila euro.
La Procura aveva chiesto un risarcimento pari a
148.378 euro da dividersi per quote tra il sindaco Zacchia e gli assessori Remo
Cipro, Ulderico Pietro Salerno, Carmelo Bonacci, Oreste Martino, Antonio Zona
ed il responsabile per il settore tecnico manutentivo, Antonio Bonacci che
dovrebbe pagare il grosso della cifra, oltre 50mila euro. I giudici contabili
della sezione per la Campania, presieduta da Fiorenzo Santoro, infatti, hanno
avallato gli esposti presentati, nel corso del 2007, dai consiglieri comunali
che segnalavano le irregolarità, in particolare nella procedura di
aggiudicazione dell'appalto. L’illegittimità della previsione di un
corrispettivo della locazione delle apparecchiature costituito dalle sanzioni
accertate e incassate e della previsione del capitolato che poneva a carico
dell’aggiudicatario gli oneri per la corresponsione degli straordinari al
personale della polizia municipale e amministrativo impegnati nel servizio in
rilievo. In particolare, la Corte, dopo aver rigettato le eccezioni ed
argomentazioni difensive proposte dai convenuti, ha ritenuto illegittime talune
previsioni del bando di gara per l’affidamento del servizio di accertamento
delle violazioni al codice della strada in quanto violative
delle disposizioni del decreto legislativo n. 163 del 2006 e l’assenza di un
valido confronto concorrenziale, dato che l’aggiudicazione era avvenuta a
favore dell’unica ditta partecipante, in spregio ai principi costituzionali di
buon andamento ed imparzialità delle Pubbliche Amministrazioni.
Inoltre, ha statuito la irragionevolezza, per
violazione dei principi di economicità ed efficacia che devono connotare
l’attività amministrativa, della previsione del requisito tecnico della
possibilità di controllare fino a tre corsie in avvicinamento, dato che gli
effettivi tratti di strada da controllare erano a solo due corsie. Proprio
quest’ultima previsione, ha portato i Giudici ad escludere in merito la
sussistenza del requisito della buona fede dei convenuti, dato che
quest’ultima, si legge in sentenza “è ravvisabile solo quando la delibera
dannosa adottata sia stata condizionata, nei suoi presupposti
conoscitivi-istruttori, dalle competenze degli organi tecnici e amministrativi,
giacché la circostanza dell’assenza di strade a tre corsie nel territorio
comunale non poteva non essere conosciuta dai deliberanti”. La sentenza, che
secondo molti dei politici oggi sulla scena calena cambia anche gli
"accrediti elettorali" rispetto alle amministrative del prossimo anno
e persino delle provinciali, è di appena pochi giorni fa. Quasi impossibile
ricorrere e sentire tutti i soggetti interessati, ma la voce che gira in città
a cavallo di radio fante dice che i consiglieri non sono affatto d'accorso con
la sentenza e si aggrapperanno ad ogni possibile spiraglio per opporsi alla
sentenza.
L'ARTICOLO E’ STATO LETTO DA 1.647 IN DUE GIORNI DALLA PUBBLICAZIONE
Ecco la sentenza:
Sent. 959/2013
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA CAMPANIA
composta dai seguenti magistrati:
Fiorenzo SANTORO Presidente
Gennaro DI CECILIA Primo Referendario
Giuseppe DI BENEDETTO Primo Referendario relatore
ha pronunciato la seguente SENTENZA
Nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 61086 del registro di segreteria
e promosso dalla Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione
giurisdizionale per la Campania, in persona del Vice Procuratore Generale,
dott. Maurizio STANCO, nei confronti di:
ZACCHIA Giacomo, CIPRO Remo, SALERNO Ulderico Pietro, BONACCI
Carmelo, MARTINO Oreste, ZONA Antonio, BONACCI Antonio
Visti gli altri atti e documenti di causa.
Uditi, nella pubblica udienza del 13 febbraio 2013, con l’assistenza del
segretario dott.ssa Francesca CERINO, il magistrato relatore Giuseppe DI
BENEDETTO e il Pubblico Ministero dott. Ferruccio CAPALBO, l’Avv.to Luigi
ADINOLFI, l’Avv.to Guido CICCARELLA per delega dell’Avv.to Luigi M.
D’ANGIOLELLA e l’Avv.to Antonio IZZO.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. Con atto di citazione depositato in data 20.10.2009 il Procuratore Regionale
ha convenuto in giudizio il sindaco ZACCHIA Giacomo, gli assessori CIPRO Remo,
SALERNO Ulderico Pietro, BONACCI Carmelo, MARTINO Oreste, ZONA Antonio, nonché,
il responsabile del Settore Tecnico Manutentivo e Polizia Municipale ing.
BONACCI Antonio, per sentirli condannare per quote al pagamento della somma di
euro 148.378,24, oltre interessi legali e spese di giustizia, in favore del
Comune di Calvi Risorta (CE), per il presunto danno erariale derivante da varie
irregolarità nell’espletamento della gara di appalto per l’affidamento da parte
dell’ente locale del servizio di accertamento delle violazioni al c.d.s. tramite l’utilizzo di apparecchiature fisse di
rilevazione delle infrazioni.
In particolare tra i profili di irregolarità -segnalati con esposti di
consiglieri del comune di Calvi Risorta e pervenuti alla Procura Regionale nel
corso del 2007 e 2008- oltre alla circostanza che l’aggiudicazione era avvenuta
in favore dell’unica ditta partecipante alla gara con un aggio del 42,75% sugli
importi complessivamente riscossi e con previsioni di entrata nel bilancio 2007
di euro 349.344,98, vi erano:
• l’individuazione di uno specifico apparecchio presente sul mercato, poiché
nel capitolato era stato richiesto il requisito tecnico della possibilità di
controllare fino a tre corsie in avvicinamento, anche se i tratti di strada da
controllare erano solo a due corsie;
• la violazione delle regole sulla pubblicità della gara, essendo stato il
bando pubblicato solo all’albo pretorio per 15 giorni;
• l’illegittimità della previsione di un corrispettivo della locazione delle
apparecchiature costituito dalle sanzioni accertate e incassate;
• l’illegittimità della previsione del capitolato che poneva a carico
dell’aggiudicatario gli oneri per la corresponsione degli straordinari al
personale di P.M. e amministrativo impegnati nel servizio in rilievo.
Con nota segretariale n. 7131 del 9.04.2008 trasmessa alla Procura regionale
era rappresentato che :
• il capitolato speciale di appalto per l’affidamento del servizio di controllo
documentato dell’accertamento delle violazioni al c.d.s.
era stato approvato con delibera di Giunta comunale n. 74 dell’11.09.2006,
nella quale si disponeva altresì di individuare quale responsabile del procedimento
l’ing. Antonio BONACCI, responsabile del servizio ufficio tecnico e, ad
interim, del settore di Polizia Municipale;
• la gara per l’appalto era stata espletata il 12.10.2006 sulla base di una
sola offerta pervenuta nel termine stabilito ed aggiudicata con il ribasso del
5% sull’importo a base d’asta, fissato nel 45% degli importi delle sanzioni
accertate e riscosse;
• il verbale di gara era stato approvato con determina del responsabile del
servizio n. 569 del 29.11.2006 ed il relativo contratto per l’affidamento del
servizio era stato stipulato in data 22.01.2007;
• la procedura di gara, basata su una percentuale delle sanzioni accertate e
riscosse, sembrava violare l’articolo 208 del c.d.s.,
che stabilisce la destinazione degli stessi importi. Per cui, sarebbe stato più
corretto prevedere quale corrispettivo del servizio offerto (articolo 3,
capitolato di appalto) un canone fisso quantificato in relazione al costo delle
operazioni effettuate, compreso il noleggio delle apparecchiature. Inoltre, la
pubblicità della gara, avvenuta solamente all’albo pretorio per 15 gg. violava
le norme di pubblicità del D. Lgs. n. 157/95,
peraltro richiamato nel capitolato speciale di appalto quanto ai criteri di
aggiudicazione.
Alla nota segretariale si allegava la nota dell’Autorità per la vigilanza sui
contratti pubblici del 05.11.2007, riportante un parere del Ministero dei
Trasporti e la nota del responsabile pro tempore della P.M. del 26.02.2008.
In quest’ultima nota interna il responsabile della P.M., Ten. Anna CAIANIELLO,
esponeva in relazione al contratto rep. n. 2 del 22/01/2007 stipulato con la
società “I.D.E.A. Luce s.r.l.", che la procedura d’appalto era stata
approntata, esperita e conclusa dal responsabile UTC, ing. Antonio BONACCI, che
in tale veste era intervenuto in rappresentanza dell’ente nella stipula del
citato contratto. In merito allo stesso e a riscontro di specifica richiesta
del sindaco, si esprimevano le seguenti valutazioni di ordine tecnico:
• “anche alla luce dell’elevato numero dei verbali rilevati, del relativo
importo accertato e del conseguente aggio da corrispondere al noleggiatore, la
gara appare essere di rilevanza comunitaria e, in quanto tale, soggetta a
precise norme di pubblicizzazione del bando di gara che, nel caso specifico,
non sono state affatto seguite poiché, come riportato anche nelle premesse al
citato contratto, il bando di gara è stato affisso soltanto per 15 giorni
all’Albo Pretorio;
• in conseguenza di ciò è stata presentata una sola offerta, limitando così
fortemente l’aspetto concorrenziale ed il beneficio per l’ente, che infatti è
tenuto a corrispondere un aggio in misura percentuale (42,75%) spropositato sia
rispetto alla media dei corrispettivi contratti vigenti (si veda, ad esempio,
la convenzione predisposta dall’ASMEZ, che prevede un aggio del 18% circa per
un servizio completo, comprensivo della fase di riscossione), che dei servizi
complessivamente offerti dal noleggiatore (noleggio autovelox, segnaletica di
preavviso, manutenzione apparecchiature, fornitura bobine e sviluppo fotogrammi
su cd-rom);
• il contratto in questione, con la previsione di una percentuale del riscosso,
senza alcun tetto limite, determina peraltro un corrispettivo variabile che
potrebbe causare - visti gli accertamenti effettuati - un indebito
arricchimento della società (ed un corrispettivo danno erariale per il comune)
la quale, a fronte delle limitate prestazioni rese, potrebbe vedersi
riconoscere svariate centinaia di migliaia di euro per il noleggio di
apparecchiature aventi un costo di gran lunga inferiore a tale cifra. Ciò
potrebbe ingenerare nell’utente della strada dei dubbi circa un possibile
interesse privato nella gestione di un servizio pubblico, andando ben oltre
quello che è il principio ispiratore del codice della strada: prevenzione e
sicurezza nella circolazione;
• il Ministero dei Trasporti, con la risoluzione 0076108 del 03/08/2007, ha
fornito indicazioni per la stipula di tali contratti, stabilendo di attenersi
alle disposizioni dell’art. 201, comma 4, del C.d.s.;
dall’interpretazione che la scrivente dà alla risoluzione ministeriale, il
contratto dovrebbe correttamente prevedere un fisso per il noleggio delle
apparecchiature e carico dell’ente, ed una quota fissa per ogni verbale, da
addebitare a chi è tenuto al pagamento della sanzione pecuniaria
amministrativa, e non certo al comune. Di tale avviso sono peraltro anche
l’A.N.C.I. e, soprattutto, il Ministero dell’Interno, le cui circolari
costituiscono, ai sensi dell’art. 11, comma 3, del C.d.s.
pareri vincolanti per gli organi di polizia stradale, poiché allo stesso
Ministero compete, altresì, il coordinamento dei servizi di polizia stradale da
chiunque espletati (compresa la P.M.);
• l’Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture ha inoltre dato disposizioni al sindaco di attenersi alle indicazioni
riportare nella citata risoluzione ministeriale.
• Alla luce delle considerazioni sopra riportate, si ritiene pertanto che il
contratto in questione sia affetto da gravi vizi di illegittimità, e che la sua
esecuzione possa arrecare possibili danni erariali per l’ente e responsabilità
non meramente contabili a carico del funzionario che vi provvede.”
In riscontro a richiesta istruttoria del 22.04.08 dell’organo requirente con la
quale -premesso che all’art. 1 del capitolato speciale approvato con delibera
giuntale n. 74 dell’11/9/06 erano precisati i tratti di viabilità da
controllare- si invitava a chiarire se tali strade fossero a tre corsie, e,
nell’ipotesi negativa, a fornire giustificazioni sul richiesto requisito della
“possibilità di controllare fino a tre corsie anche in avvicinamento” di cui al
successivo art. 2, il Segretario comunale con nota n. 8904 del 5/5/08
trasmetteva la relazione del Comandante della P.M. datata 29/4/08.
Nell’acquisita comunicazione del responsabile della P.M. si rappresentava che i
tratti di strada da sottoporre al controllo elettronico della velocità erano a
due corsie una per senso di marcia, e che si disconoscevano i motivi della
richiesta del requisito della “possibilità di controllare fino a tre corsie
anche in avvicinamento” di cui al successivo art. 2 del capitolato speciale.
Con determinazioni del Settore Polizia Comunale in data 21/1/09 n. 19, n. 21 e
n. 26 erano liquidate e pagate alla ditta IDEA Luce srl,
in adempimento delle disposizioni contrattuali, le somme di euro 156.924,98,
euro 76.412,19 ed euro 22.952,52, mentre sono ancora da corrispondere ulteriori
spettanze per incassi riscossi nell’anno 2008 (come comunicato dalla P.M. con
nota interna n. 6385 del 18/4/09).
Nel parere reso dal Ministero dei Trasporti con la menzionata nota 0076108 del
03/08/2007 in riferimento al citato esposto dei consiglieri di minoranza del
Comune, si osservava che: “ … Ciò premesso, con riferimento al caso segnalato,
per quanto concerne il corrispettivo da elargire all’aggiudicatario
dell’appalto, corrispondente al 42,75% degli introiti delle sanzioni
amministrative, sempre e comunque nel rispetto dei pareri che saranno espressi
dagli organismi in indirizzo, più esperti in materia in ordine alle procedure
di gara e di affidamento, tale corrispettivo appare ingiustificato nelle sue
modalità di definizione, in quanto dovrebbe essere quantificato in base al
costo delle effettive operazioni effettuate, in conformità a quanto disposto
dal comma 4 dell’art. 201 del Codice della strada.
Difatti, appare chiaro che le procedure appaltate rientrano tra "le spese
di accertamento" e come tali, essendo possibile una quantificazione
analitica dei costi è possibile determinare il corrispettivo da riconoscere
all’impresa appaltante.
Inoltre, se da una parte appare illogico in un rapporto contrattuale con natura
" do ut facias" vincolare il corrispettivo
per la prestazione ad una "alea" corrispondente ad una percentuale
delle sanzioni amministrative comminate, dall’altra appare alquanto paradossale
che l’attività di accertamento sia effettuata dai medesimi soggetti che hanno
accettato tale rischio contrattuale, in tal modo questi soggetti
determinerebbero loro stessi l’entità del corrispettivo, raggirando altresì il
rischio contrattuale.
Tra l’altro, la procedura così come ipotizzata appare violare in parte anche le
disposizioni dettate dall’art. 208 del Codice della strada, che stabilisce la
destinazione dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie.
Difatti, una determinazione "a priori" del costo del servizio, basata
su una percentuale predefinita e senza una motivazione plausibile che
giustifichi tale corrispettivo, limiterebbe in modo sostanziale le percentuali
che spettano ai soggetti beneficiari richiamati nel medesimo articolo 208, con
il rischio di pregiudicare le attività e gli obbiettivi da perseguire che sono
finanziati con i fondi in questione”.
In relazione a tali fatti ravvisando la sussistenza di un danno erariale
–quantificato in euro 148.378,24 pari alla differenza tra il compenso liquidato
ammontante ad euro 256.289,69 sulla base di un aggio stabilito contrattualmente
del 45% e la somma che sarebbe stata corrisposta applicando un aggio del 18%
come previsto nella convenzione predisposta dall’ASMEZ- la Procura contabile
notificava ai convenibili l’invito ex art. 5, comma
1, del decreto legge 15/11/1993, n. 453, conv. con modif. con legge 14/1/94, n. 19, i quali non depositavano
deduzioni.
2. Il patrono dei convenuti ZACCHIA Giacomo, CIPRO Remo, MARTINO Oreste e ZONA
Antonio, con memoria depositata in data 26.10 2011 ha, preliminarmente,
eccepito la mancanza di attualità del danno per essere le somme sotto sequestro
nell’ambito di un collaterale procedimento penale ai sensi dall’art. 321 c.p.p.
e, in via subordinata, ha formulato richiesta di sospensione del giudizio ai
sensi dell’art. 295 c.p.c..
Nel merito si sostiene l’assenza di colpa dei convenuti giacché:
• nella delibera giuntale adottata non era precisata la pubblicazione del bando
al solo Albo Pretorio, ma anzi si richiamavano le disposizioni di cui al D.P.R.
358 e del D.Lgs n. 157;
• l’approvazione del bando sarebbe stata operata dai convenuti in buona fede
per l’incompetenza della Giunta in materia sulla base di quanto predisposto dal
Responsabile dell’Area Tecnica;
• il sindaco con nota del 30.11.2006 prot. 12513
aveva chiesto sia al Segretario comunale che al Responsabile del Settore se ci
fossero motivi ostativi al rogito del contratto, il Segretario a distanza di
pochi giorni (22.01.2007) rogitava il contratto –ritenendo corretta la
procedura- ed indicava in euro 71.250,00 il valore del contratto, importo
inferiore alla soglia comunitaria che giustificava la pubblicazione al solo
Albo Pretorio;
• il pagamento è avvenuto nel gennaio 2009 a cura del Comandante dei Vigili con
determina n. 6 e 7 quando i convenuti non ricoprivano più le loro funzioni
nell’ambito del comune.
In via subordinata si invoca l’esimente di cui all’art. 1, comma 1, della legge
n. 20/94 in considerazione che:
• la Giunta (organo incompetente) ha approvato la delibera che rientrava nella
competenza propria dell’Ufficio Tecnico, in buona fede;
• la proposta di delibera era accompagnata dal parere favorevole di cui
all’art. 49 del Tuel da parte del responsabile
dell’Ufficio tecnico.
In via ulteriormente gradata si contesta la quantificazione del danno così come
operata dall’organo requirente sostenendo, peraltro, la mancanza di prova circa
la sussistenza nella fattispecie di un danno da concorrenza.
3. Il patrono del convenuto BONACCI Carmelo ha, preliminarmente, eccepito la
carenza di legittimazione passiva del proprio assistito evidenziando che il
mandato ricoperto di assessore all’ecologia non era interferente con le vicende
per cui è causa relative ad altri settori dell’attività amministrativa e,
specificatamente, all’ambito dei lavori pubblici/viabilità stradale.
Sempre in via preliminare è stato richiesta la declaratoria di sospensione del
procedimento ai sensi e per gli effetti dell’art. 295 c.p.c..
Nel merito ha sostenuto che:
• la partecipazione all’adozione della delibera giuntale n. 74 dell’11.09.2006
non può integrare responsabilità amministrativa in considerazione che essa
rappresentava una mera presa d’atto di un capitolato speciale di appalto per
l’affidamento del servizio di controllo documentato dell’accertamento delle
violazioni al codice della strada, quale stralcio del capitolato generale;
• non è configurabile un comportamento del convenuto connotato da dolo o colpa
grave;
• nella vicenda troverebbe applicazione il disposto di cui all’art. 1, comma 1
ter della legge 20/94 in base al quale “Nel caso di atti che rientrano nella
competenza degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si
estende ai titolari degli organi politici..”;
• i fatti per cui è causa si riferiscono ad attività non rientranti nelle
attribuzioni degli assessori giacché la competenza provvedimentale
esterna era affidata ai dirigenti.
Parte convenuta ha poi censurato l’omessa imputazione pro quota ai convenuti
del presunto danno erariale da parte della Procura attrice che non avrebbe
consentito il corretto esplicarsi del diritto di difesa e del giusto processo
ex art. 111 della Costituzione. Ha, infine, chiesto per il caso di condanna
l’esercizio del potere riduttivo.
4. Il convenuto SALERNO Ulderico Pietro, assessore con delega alla Pubblica
istruzione, cultura, beni ambientali e culturali all’epoca dei fatti, si è
costituito in giudizio con memoria depositata in data 23.11.2011 con la quale
ha, preliminarmente, eccepito l’inammissibilità dell’atto di citazione per
indeterminatezza per non aver l’organo requirente puntualmente indicato le
quote del presunto danno erariale (pari ad euro 148.378,24) riferibili ai
singoli convenuti.
Sempre in via preliminare ha richiesto di dichiarare la sospensione del
procedimento ai sensi e per gli effetti dell’art. 295 c.p.c..
Nel merito ha sostenuto l’assenza di responsabilità del proprio assistito
rappresentando che:
• tutti gli atti (compresi il bando ed il c.s.a.)
sono stati predisposti dall’ing. BONACCI Antonio, responsabile del settore
tecnico e di Polizia Municipale, che indicava il valore dell’appalto in euro
75.000,00;
• il bando di gara e il relativo capitolato speciale di appalto erano stati
approvati dalla Giunta comunale con la delibera n. 74 dell’11 settembre 2006 su
proposta del responsabile del settore ing. BONACCI Antonio, che rendeva il
parere favorevole di regolarità tecnica della deliberazione;
• il successivo procedimento di gara, l’aggiudicazione ed il contratto di
appalto erano curati dal responsabile del settore ing. BONACCI Antonio.
Il convenuto - al quale la responsabilità erariale è ricondotta per il voto di
approvazione della delibera 74/2006 relativa al bando di gara e al capitolato
d’appalto- avrebbe quindi fatto incolpevolmente affidamento sulla competenza e
perizia del Responsabile del Settore per assoluta mancanza di competenze
specifiche.
Il patrono di parte convenuta ha, inoltre, censurato:
• insussistenza di un danno certo ed attuale sulla scorta dell’assunto che il
comune potrebbe ancora agire per l’accertamento della nullità del contratto
sottoscritto e per il recupero delle somme erogate alla società IDEA Luce;
• la mancata applicazione della c.d. esimente politica di cui all’art. 1, comma
1-ter, della legge 20/1994;
• la quantificazione del danno evidenziando che lo stesso è stato commisurato
al risparmio che sarebbe stato conseguito se si fossero applicate le condizioni
ASMEZ, pari al 18%, rispetto alle somme realmente incassate dalla ditta aggiudicataria,
non tenendo conto che -laddove accertata in sede penale la illegittimità delle
apparecchiature- tale somma integrerebbe il profitto di una truffa ai danni
dell’Ente e non potrebbe essere utilizzata come parametro per la
quantificazione del danno erariale, nonché, del guadagno percepito dal comune
che andrebbe detratto dall’eventuale danno subito;
• concludendo in estremo subordine con la richiesta in caso di condanna di
applicazione del potere riduttivo.
5. Il patrono del convenuto BONACCI Antonio, ha preliminarmente, chiesto la
sospensione del procedimento ai sensi e per gli effetti dell’art. 295 c.p.c. evidenziando che a carico del proprio assistito ed
altri 89 imputati è in corso il procedimento penale n.2692/08 per i medesimi
fatti pendente dinanzi alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Santa Maria Capua Vetere. Nel merito ha sostenuto che:
• il valore fissato in euro 75.000,00 rappresentava il frutto di una
valutazione operata sulla base dei verbali elevati antecedentemente all’istallazione
dele apparecchiature di rilevazione della velocità e,
per contratti di tale importo il codice dei contratti prevede all’art. 124 una
semplificazione procedimentale;
• l’appalto non sarebbe da considerare di rilevanza comunitaria in quanto con
riguardo alle somme incassate dall’impresa aggiudicataria è in corso
un’indagine penale perché le apparecchiature erano violative
della normativa di settore;
• con riguardo alla prescrizione contenuta nell’art. 2 del Capitolato d’appalto
e concernente il requisito che “il dispositivo elettronico per il controllo
della velocità abbia la possibilità di controllare fino a tre corsie in
avvicinamento”, essa trova fondamento nella circostanza che a breve doveva
essere approvato un progetto di ammodernamento delle strade interessate ed ha
prodotto attestazione dell’ANAS che certifica i lavori in corso sulla S.S.
Casilina n. 6;
• l’assenza di colpa grave nella condotta del convenuto che –ad avviso della
Procura- deriverebbe dalla pubblicità della procedura di affidamento, in quanto
la mera violazione di norme legislative non sarebbe sufficiente ad integrare un
comportamento gravemente colposo;
• nella valutazione della condotta del convenuto l’organo requirente non
avrebbe tenuto conto della specifica situazione che richiedeva una rapidità di
decisione e di risoluzione della problematica presentata sul territorio di
Calvi Risorta, trattandosi di strade caratterizzate da molteplici sinistri
stradali causati dall’eccesso di velocità e dalle condizioni piano-altimetriche
e di traffico;
• erronea la quantificazione del danno come operata dalla Procura contabile;
concludendo, in via gradata, con la richiesta di riduzione dell’addebito.
All’odierna udienza:
• il P.M. ha stigmatizzato l’illegittimità e l’illiceità connotante la gara di
aggiudicazione e in tal senso ha richiamato il parere dell’Autorità per la
Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e il parere
espresso dal Ministero dei trasporti;
• l’Avv.to Luigi ADINOLFI riportandosi alla memoria prodotta ha evidenziato
l’incompetenza della Giunta all’adozione della delibera 74/2006 avente ad
oggetto un atto di gestione;
• l’Avv.to Guido CICCARELLA si è riportato alla memoria difensiva;
• l’Avv.to Antonio IZZO ha illustrato le ragioni sottese alla richiesta di
sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c., alla
quale il P.M. intervenuto in replica si è opposto evidenziando l’autonomia
della vicenda rispetto a quella penale.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. La questione all'esame del Collegio concerne la domanda giudiziale promossa
dalla Procura regionale nei confronti del sindaco ZACCHIA Giacomo e degli
assessori CIPRO Remo, SALERNO Ulderico Pietro, BONACCI Carmelo, MARTINO Oreste,
ZONA Antonio, nonché, del responsabile del Settore Tecnico Manutentivo e Polizia
Municipale BONACCI Antonio, con riguardo ad una ipotesi di danno erariale
arrecato al Comune di Calvi Risorta (CE) di euro 148.378,24, oltre interessi
legali e spese di giustizia, determinato davarie
irregolarità nell’espletamento della gara di appalto per l’affidamento da parte
dell’ente locale del servizio di accertamento delle violazioni al c.d.s. tramite l’utilizzo di apparecchiature fisse di
rilevazione delle infrazioni.
2. Preliminarmente va scrutinata la richiesta formulata dai patroni di vari convenuti
di sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 295 c.p.c..
2.1 La richiesta non si ritiene meritevole di accoglimento in quanto non si
ravvisa nella vicenda in fatto descritta il presupposto richiesto dalla norma
invocata, ovvero, la necessità di attendere la “risoluzione di una controversia
dalla cui definizione dipende la decisione della causa”. In tal senso si
osserva che la fattispecie sub esame in questa sede è affatto diversa da quella
di rilievo penalistico, infatti, e limitando l’analisi delle differenziazioni
al solo elemento soggettivo, giova ricordare che integra la responsabilità
amministrativa il dolo ma anche la colpa grave.
3. Priva di pregio è da ritenere l’eccezione posta di mancanza di attualità del
danno per essere le somme sotto sequestro nell’ambito di un collaterale
procedimento penale ai sensi dall’art. 321 c.p.p.. Occorre, invero, rilevare
che –in disparte l’autonomia tra il procedimento amministrativo-contabile e
quello penale i cui rapporti sono disciplinati dagli artt. 651 e 652 c.p.p.- i
requisiti che il danno risarcibile in sede contabile deve possedere, ovvero,
quello della certezza –depauperamento patrimoniale già verificato in tutti i
suoi elementi-, quello della concretezza –perdita finanziario-patrimoniale non
ipotetica ma già realizzata- e quello dell’attualità –sussistenza del danno sia
al momento della domanda che al momento della decisione- sono tutti
riscontrabili nella vicenda in esame e la circostanza evidenziata dalla difesa
di un sequestro di somme in sede penale non è al riguardo significante.
3.1 Parimente va respinta l’argomentazione difensiva che afferma
l’insussistenza di un danno certo ed attuale sulla scorta dell’assunto che il
comune potrebbe ancora agire per l’accertamento della nullità del contratto sottoscritto
e per il recupero delle somme erogate alla società IDEA Luce. Tale possibilità
non incide sul requisito di attualità del danno, rilevando –laddove dovesse
concretizzarsi- in fase esecutiva di recupero del credito erariale accertato.
4. Sempre in via preliminare va scrutinata l’eccezione di carenza di
legittimazione passiva formulata dal patrono del convenuto BONACCI Carmelo
sull’assunto che il mandato ricoperto dal proprio assistito di assessore
all’ecologia non era interferente con le vicende per cui è causa relative ad
altri settori dell’attività amministrativa e, specificatamente, all’ambito dei
lavori pubblici/viabilità stradale.
4.1 L’eccezione non è meritevole di accoglimento giacché il convenuto non è
stato chiamato a giudizio in relazione al mandato svolto nella Giunta comunale
ma per il voto favorevole espresso all’adozione della delibera 74/2006 ritenuta
dall’organo requirente illegittima e dannosa per il comune di Calvi Risorta
(CE).
5. Altra questione posta dalle difese dei convenuti riguarda l’omessa
imputazione pro quota ai convenuti del presunto danno erariale da parte della
Procura attrice, aspetto censurato sia per la ritenuta lesione del diritto di
difesa e la asserita violazione del giusto processo ex art. 111 della
Costituzione (patrono del convenuto BONACCI Carmelo), che -sotto diverso
profilo- come eccezione di rito che comporterebbe quale conseguenza processuale
l’inammissibilità dell’atto di citazione per indeterminatezza (patrono del
convenuto SALERNO Ulderico Pietro).
5.1 La censura è infondata non potendosi ravvedere nella lamentata omissione un
reale vulnus al corretto esplicarsi del diritto di difesa, ovvero, una
violazione ai principi del giusto processo costituzionalmente sanciti.
Parimente da respingere è l’eccezione di inammissibilità dell’atto di
citazione, al quale riguardo giova evidenziare come consolidata giurisprudenza
contabile sia orientata nel senso che l’omessa ripartizione dell’addebito fra i
vari convenuti da parte dell’organo requirente, non renda inammissibile o nullo
l’atto di citazione “ciò in considerazione della competenza e della titolarità
del Collegio giudicante (da ultimo, Sez. II^ Centrale n. 395/2009), in ordine
alle autonome e definitive determinazioni della quota di danno da attribuire a
ciascun convenuto, in relazione all’apporto riferito al comportamento
gravemente colposo o doloso da ognuno di essi tenuto” (Sez. III^ Centrale n.
746/2010).
6. Nel merito, il Collegio deve esaminare la vicenda descritta nella premessa
in fatto e procedere alla verifica della sussistenza degli elementi tipici
della responsabilità amministrativa che si sostanziano in un danno
patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica
amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel nesso di
causalità tra il predetto comportamento e l'evento dannoso, nonché, nella
sussistenza di un rapporto di servizio fra colui che lo ha determinato e l'ente
danneggiato.
7. Con riferimento all’elemento oggettivo del nocumento patrimoniale, si
ritiene condivisibile quanto esposto dall’organo requirente con riferimento all’an del danno erariale ravvisabile nella vicenda in
esame.
In tal senso, si osserva che le concrete previsioni del bando di gara per
l’affidamento del servizio di accertamento delle violazioni al c.d.s., talune delle quali certamente illegittime perché violative delle disposizioni del decreto legislativo n.
163/2006, e l’assenza di un valido confronto concorrenziale, rappresentano un
chiaro vulnus ai principi costituzionali di buon andamento e imparzialità delle
Pubbliche Amministrazioni.
7.1 Inficiata da illegittimità per palese violazione dei principi di
economicità (ottimizzazione dei risultati in relazione alle risorse
disponibili) e di efficacia (idoneità dell’azione amministrativa alla cura
effettiva degli interessi pubblici da perseguire, congruenza teleologica e
funzionale) che devono, ai sensi dell’art. 1 della legge 241/1990, connotare
l’attività amministrativa, è da ritenere la prescrizione contenuta nell’art. 2
del Capitolato d’appalto e concernente il requisito che “il dispositivo
elettronico per il controllo della velocità abbia la possibilità di controllare
fino a tre corsie in avvicinamento”.
Siffatto requisito – irragionevole in considerazione dell’assenza nel
territorio comunale di strade con tre corsie- non può ritenersi giustificato
dalla circostanza –addotta dalla difesa di un convenuto producendo a sostegno
attestazione dell’ANAS circa lavori in corso sulla S.S. Casilina n. 6- che a
breve doveva essere approvato un progetto di ammodernamento delle strade
interessate. Occorre, infatti, osservare – in disparte la doverosa precisazione
che l’ANAS nel documento prodotto attesta solo la sussistenza di lavori in
corso e non la creazione di una terza corsia- che la predisposizione di un
bando per un servizio da affidare nell’immediato, ma strutturato in quanto a
requisiti in funzione di una futura terza corsia -non ancora in costruzione ed
il relativo progetto in fase di prossima approvazione- integrerebbe comunque un
danno erariale per l’evidente violazione del principio di economicità.
7.2 Non condivisibile si reputa l’argomentazione difensiva che sostiene la non
rilevanza comunitaria dell’appalto sulla base dell’assunto che con riguardo
alle somme incassate dall’impresa aggiudicataria l’indagine penale in corso
vaglierebbe anche l’ipotesi secondo cui le apparecchiature erano violative della normativa di settore.
7.21 Occorre, infatti, evidenziare che le contestazioni formulate ai convenuti
riguardano, in primo luogo, l’assenza di un corretto calcolo del valore stimato
dell’appalto pubblico, ai fini del rispetto delle soglie comunitarie (art. 29
del Codice dei contratti pubblici) anche il relazione all’elevatissima
percentuale del compenso prevista a base di gara pari al 45% degli importi
relativi alle sanzioni accertate e riscosse, congiunta, peraltro a una
considerevole durata contrattuale (cinque anni, prorogabili). Giova al riguardo
evidenziare che, ai sensi dall’art. 29 citato, il calcolo del valore stimato
dei contratti pubblici deve tener conto di qualsiasi forma di opzione o rinnovo
del contratto (comma 1), e, che la scelta del metodo per il calcolo del valore
stimato di un appalto pubblico non può essere fatta con l'intenzione di
escluderlo dal campo di applicazione delle norme dettate per gli appalti di
rilevanza comunitaria (comma 11).
7.3 Le difese di molti convenuti hanno richiamato l’esimente di cui all’art. 1,
comma 1 ter, della legge n. 20/94 sostenendo l’incompetenza della Giunta
all’approvazione della delibera rientrante nella competenza propria
dell’Ufficio Tecnico e la buona fede che avrebbe connotato l’espressione di
voto in considerazione che la proposta di delibera era accompagnata dal parere
favorevole di cui all’art. 49 del Tuel del
responsabile dell’Ufficio tecnico.
7.31 L’esimente invocata, operante “Nel caso di atti che rientrano nella
competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilita'
non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano
approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione”, non può
trovare applicazione alla fattispecie in esame.
In tal senso si rileva che non può essere ritenuto sussistente il requisito
della buona fede dell’organo collegiale -ravvisabile solo quando la delibera
dannosa adottata sia stata condizionata, nei suoi presupposti
conoscitivi-istruttori dalle competenze degli organi tecnici e amministrativi-
giacché, la circostanza dell’assenza di strade a tre corsie nel territorio
comunale non poteva non essere conosciuta dai deliberanti.
Nella vicenda, peraltro, la responsabilità dell’organo collegiale si configura
anche per aver omesso di richiedere eventuali pareri tecnici e per essersi
ingerito direttamente in attività gestorie di
competenza della dirigenza.
8. In ordine all’entità del danno erariale causato si ritiene condivisibile il
parametro (differenza tra il compenso liquidato ammontante ad euro 256.289,69
sulla base di un aggio stabilito contrattualmente del 45% e la somma che
sarebbe stata corrisposta applicando un aggio del 18% come previsto nella
convenzione predisposta dall’ASMEZ) utilizzato dall’organo requirente per la
sua quantificazione. Reputa, tuttavia, il Collegio che nella determinazione del
nocumento patrimoniale da imputare ai convenuti si deve tener conto –e ciò in
accoglimento parziale di argomentazioni difensive- dell’apporto causale di
altro soggetto (segretario comunale) nella misura del 20%, sicché, il danno
erariale richiesto pari a 148.378,24 va rideterminato in euro 118.702,59. Tale
partita di danno va imputata nella misura del 30% pari a euro 35,610,77 al
convenuto BONACCI Antonio e per il restante 70% pari a euro 83.091,81, pro
quota di euro 13.848,63, al sindaco ed ai membri della Giunta comunale.
9. Con riguardo all’elemento soggettivo connotante la condotta dei convenuti si
ritiene che esso sia qualificabile in termini di colpa grave:
• i membri della Giunta comunale per aver adottato la delibera 74/2006 con la
quale sono stati approvati atti inficiati da evidenti illegittimità;
• il responsabile del Settore Tecnico Manutentivo e Polizia Municipale per aver
espresso parere favorevole di regolarità tecnica alla proposta di delibera
citata e per aver curato il successivo procedimento di gara.
10. Anche gli altri elementi della responsabilità amministrativa quali il
rapporto di servizio tra i convenuti e l’ente danneggiato ed il nesso di
causalità tra la condotta e l'evento dannoso, sono riscontrabili nel caso in
esame.
11. Il Collegio non ravvisa i presupposti per l’esercizio dell’invocato potere
riduttivo.
12. Conclusivamente, il Collegio ritiene sussistano nella fattispecie
scrutinata tutti gli elementi della responsabilità amministrativa che,
pertanto, va affermata nei confronti dei convenuti e, per l’effetto, accolta la
domanda attrice nella minore misura individuata dal Collegio e pari a euro
118.702,59, oltre interessi legali dalla data del 21 gennaio 2009 di emissione
delle determinazioni di liquidazione all'effettivo soddisfo.
Alla soccombenza segue anche l’obbligo del pagamento delle spese di giudizio.
P. Q. M.
la Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Campania, definitivamente
pronunciando,
RESPINGE la richiesta di sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 295 c.p.c.;
RESPINGE l’eccezione posta di mancanza di attualità del danno;
RESPINGE l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del convenuto BONACCI
Carmelo;
RESPINGE l’eccezione di inammissibilità;
CONDANNA per l’addebito di responsabilità amministrativa di
cui all’atto di citazione in epigrafe, al pagamento in favore del Comune di
Calvi Risorta (CE)
ZACCHIA Giacomo per euro 13.848,63, CIPRO Remo per euro 13.848,63, SALERNO
Ulderico Pietro per euro 13.848,63, BONACCI Carmelo per euro 13.848,63, MARTINO
Oreste per euro 13.848,63, ZONA Antonio per euro 13.848,63;
BONACCI Antonio per euro 35,610,77.
Tali somme saranno gravate di interessi legali dalla data del 21 gennaio 2009
di emissione delle determinazioni di liquidazione all'effettivo soddisfo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vengono
liquidate in euro …….. ………………(……………………………………………………………………………….).
Manda alla Segreteria per gli adempimenti conseguenti.
Così deciso, in Napoli, nella Camera di consiglio del 13 febbraio 2013.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giuseppe Di Benedetto Fiorenzo SANTORO
Depositata in Segreteria il 16 luglio 2013
Il Direttore della Segreteria
Dott. Carmine De Michele