IL REGIME DELLE ASSUNZIONI E DELLE SPESE DI PERSONALE NEI PICCOLI COMUNI DOPO LA LEGGE N

IL REGIME DELLE ASSUNZIONI E DELLE SPESE DI PERSONALE NEI PICCOLI COMUNI DOPO LA LEGGE N. 133/2008

Si riporta un interessante approfondimento sull'assunzione del personale nei piccoli comuni pubblicato sul sito dall'ANCI

Anusca, 23 settembre 2008

Premessa

La legge n. 133/2008, di conversione del D. L. N. 112/2008, ha introdotto alcuni rilevanti modifiche all'impianto delineato dalla legge n. 244/2007 (finanziaria 2008) per quanto riguarda il regime delle assunzioni ed il sistema di governo delle spese di personale nelle amministrazioni locali e, in via generale, per quanto riguarda la disciplina del ricorso al lavoro flessibile nelle pubbliche amministrazioni.

Per gli Enti Locali, l'art. 76 della legge n. 133/2008 mantiene inalterata la distinzione tra la disciplina cui sono assoggettati gli Enti tenuti al rispetto del Patto di stabilità e la disciplina prevista per tutti gli altri Enti non rientranti nell'ambito del rispetto del Patto. Le problematiche applicative che si pongono nei piccoli Enti, quindi, conservano un carattere di specificità.

Nelle pagine che seguono si tenterà di chiarire gli aspetti di maggiore problematicità della normativa in oggetto, ricostruendo il quadro applicativo attuale, derivante dalla sovrapposizione delle ultime leggi finanziarie, e tenendo conto delle linee interpretative già espresse nonché della recente giurisprudenza.

Giova ricordare, in premessa, che la disciplina attualmente vigente ed in commento sarà modificate dal DPCM previsto dal comma 6 del citato articolo 76 della legge n. 133/2008. Il DPCM, infatti, da emanarsi previo accordo tra governo, regioni e autonomie locali da concludersi in sede di conferenza unificata, secondo quanto previsto dal comma 6, avrà ad oggetto "parametri e criteri di virtuosità, con correlati obiettivi differenziati di risparmio" e in tale sede saranno altresì definiti i "criteri e modalità per estendere la norma anche agli enti non sottoposti al patto di stabilità interno".

Gli Enti non sottoposti al patto di stabilità, dunque, applicheranno le disposizioni dettate dalla legge n. 133/2008 fino all'emanazione del DPCM che rivedrà tutta la disciplina in materia di contenimento delle spese di personale negli Enti Locali.

Il regime delle assunzioni in attesa dell'emanazione del DPCM

Come si accennava, la legge n. 133/2008 ha apportato modiche alla disciplina derivante dal combinato disposto del comma 562 dell'articolo unico della Finanziaria 2007 e del comma 121 dell'articolo 3 della Finanziaria 2008.
Brevemente, si rammenta che il comma 562 dell'articolo unico della legge n. 296/2006 (Finanziaria 2007) così recita: "Per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell'anno 2004. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558.".

Il comma 121 dell'articolo 3 della legge n. 244/2007 (finanziaria 2008) dispone che: "All'articolo 1, comma 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è aggiunto, in fine, il seguente periodo:

Eventuali deroghe ai sensi dell'articolo 19, comma 8, della legge n. 448 del 2001 devono comunque assicurare il rispetto delle seguenti condizioni:

a) che il volume complessivo della spesa per il personale in servizio non sia superiore al parametro obiettivo valido per l'accertamento della condizione di ente strutturalmente deficitario, ridotto del 15 per cento;

b) che il rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente non superi quello determinato per gli enti in condizioni di dissesto, ridotto del 20 per cento.".

Il comma 2 dell'art. 76 della legge n. 133/2008 prevede che: "In attesa dell'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 6, le deroghe previste dall'articolo 3, comma 121, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, sono sospese, ad eccezione dei comuni con un numero massimo di dipendenti a tempo pieno non superiore a dieci".

Gli Enti con meno di 10 dipendenti a tempo pieno

Il comma 2 dell'art. 76, dunque, prevede che solo per gli Enti con un numero di dipendenti a tempo pieno pari o inferiore a 10 continui ad applicarsi il disposto di cui al comma 121 e dunque la relativa possibilità di derogare al comma 562.

Si ritiene che il numero dei dipendenti vada calcolato con riferimento ai posti coperti in dotazione organica, comprensivi, dunque, anche dei dipendenti a vario titolo assenti (es. in aspettativa, malattia, ecc.). Tali Enti, quindi, possono derogare al comma 562, nei limiti dei parametri di cui al comma 121; ossia devono comunque assicurare il rispetto delle seguenti condizioni:

b) che il rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente non superi quello determinato per gli enti in condizioni di dissesto, ridotto del 20 per cento."

Si rammenta che tali parametri sono quelli fissati con Decreto del Ministero dell'Interno ai sensi degli art. 242 e 259 del D. lgs n. 267/2000. Così come chiarito dal Dipartimento della Funzione Pubblica con parere n. 6/2008, la deroga è da intendersi relativa non solo al limite di spesa 2004 ma anche al limite delle cessazioni intervenute nell'anno precedente. Nel rispetto dei parametri, quindi, gli Enti potranno sforare la spesa di personale 2004 ed effettuare assunzioni a tempo indeterminato anche senza aver avuto cessazioni nel precedente anno.

Ovviamente, le eventuali deroghe al comma 562, nel rispetto dei parametri fissati dal comma 121, debbono essere adeguatamente ed analiticamente motivate con riferimento ad indifferibili esigenze di servizio o a interventi di potenziamento dei servizi, comunque connesse alla specifica situazione organizzativo - gestionale in cui versa l'Ente (si veda ad tal proposito la Corte dei Conti, sez. Regionale Basilicata, parere n.3/2008).

Gli altri Enti non sottoposti al patto di stabilità

Per tutti gli altri Enti, aventi più di 10 dipendenti a tempo pieno, è disapplicato il comma 121 e dunque gli stessi sono assoggettati alla disciplina di cui al comma 562. Prioritariamente occorre sottolineare che a seguito della modifica intervenuta, non possono essere portate a compimento le procedure di assunzione mediante concorso esterno o mobilità - non terminate alla data di entrata in vigore del DL 112/2008 - avviate in applicazione del comma 121; si ritiene infatti che alle fasi procedimentali ancora in itinere si applichi, così come chiarito dalla giurisprudenza (cfr. TAR Lazio n. 7047/2002, Consiglio di Stato, sez. V - Sentenza 22 aprile 2002 n. 2177), lo jus superveniens, salvo il principio della intangibilità delle situazioni giuridiche ormai consolidate.
Si ritiene che per quanto riguarda le modalità di calcolo delle spese di personale, occorra fare riferimento alle voci individuate nei questionari allegati alla Delibera della Corte dei Conti - Sezione delle Autonomie n. 3/AUT/2008, avente ad oggetto le "Linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell'articolo 1, commi 166-168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (finanziaria 2006) gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali nella predisposizione del bilancio di previsione dell'esercizio 2008".

In merito alle modalità di calcolo delle cessazioni, invece, si ritiene che l'Ente possa considerare complessivamente il numero delle cessazioni intervenute dal 2006 in poi (primo anno di riferimento ai sensi del comma 562) non ancora ricoperte. Ciò in considerazione del fatto che le relative assunzioni, anche se non ancora effettuate, sono comunque autorizzate ai sensi del comma 562 della Finanziaria 2007.

In merito, invece, alla mobilità in uscita, si fa presente che la Corte dei Conti, in due distinti pareri (cfr. Corte dei Conti, sez. Reg. Piemonte, Parere n. 8/2008 e Corte dei Conti, Sez. Sardegna, parere n. 15/2007) ha espressamente affermato, in linea con quanto già sostenuto dall'ANCI, come "... il citato comma 562 faccia riferimento alle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato "complessivamente" intervenute. Un'espressione che appare volutamente diretta a sostenere un'interpretazione estensiva della locuzione e dunque un superamento della rigidità del regime precedente. Sembra pertanto che, per lo meno per le finalità in esame, si possa ritenere sussistere una cessazione del rapporto del lavoro con un Ente non solo a seguito di estinzione del rapporto, ma anche nei casi di passaggio di personale ad altra amministrazione attraverso le procedure di mobilità (articolo 30 del D. L.vo 30 marzo 2001, n. 165)".

Nel computo delle cessazioni utili ai fini delle assunzioni dall'esterno, quindi, sono da computare anche le mobilità in uscita. Per quanto riguarda la mobilità in entrata, questa, ai sensi del tuttora vigente articolo 1, c. 47, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Finanziaria 2005), è da considerarsi "neutra" e dunque può essere effettuata anche in assenza di preventiva cessazione, nel rispetto ovviamente del limite di spesa 2004, se il dipendente proviene da un Ente assoggettato a limitazioni alle assunzioni.

Tale articolo, infatti, così recita: "In vigenza di disposizioni che stabiliscono un regime di limitazione delle assunzioni di personale a tempo indeterminato, sono consentiti trasferimenti per mobilità, anche intercompartimentale, tra amministrazioni sottoposte al regime di limitazione, nel rispetto delle disposizioni sulle dotazioni organiche e, per gli enti locali, purché abbiano rispettato il patto di stabilità interno per l'anno precedente".

Secondo l'orientamento del Dipartimento della Funzione Pubblica, espresso nella Circolare n. 4/2008, gli Enti locali tenuti al rispetto del patto di stabilità non sono sottoposti a limitazioni in materia di assunzioni, in quanto per gli stessi opera solo un vincolo di contenimento della spesa. Pertanto, il reclutamento mediante mobilità di un dipendente proveniente da Ente assoggettato al patto, potrà essere effettuato solo a copertura del turn over.

Concorso dall'esterno, stabilizzazioni, mobilità

Si rammenta a tutti gli Enti che la legge n. 133/2008 ha lasciato invariato il regime vigente in materia di stabilizzazione del personale precario, dettato dal comma 558 dell'articolo unico della finanziaria 2007 nonchè dai commi 90 e 94 dell'art. 3 della Finanziaria 2008.

Pertanto gli Enti, nell'ambito del nuovo regime di contenimento delle spese di personale, potranno portare a compimento le procedure di stabilizzazione programmate; relativamente alle modalità ed i criteri di espletamento delle stesse si rimanda a quanto già chiarito con precedenti note interpretative ANCI del marzo 2007 e del febbraio 2008.

Per quanto riguarda le assunzioni mediante mobilità giova ricordare che secondo un orientamento giurisprudenziale ormai costante (cfr., TAR Sardegna - Cagliari, SEZ. II, ordinanza n. 459 del 15 novembre 2007e TAR Puglia - Bari, SEZ. II - sentenza 28 maggio 2008 n. 1307), anche le amministrazioni locali sono tenute ad esperire, prima dell'indizione di un pubblico concorso, le procedure di mobilità volontaria, secondo quanto previsto dal comma 2-bis dell'art. 30 del D. Lgs n. 165/2001, introdotto dall' art. 5, comma 1- quater del decreto legge n. 7/2005, convertito in legge n. 43/2005 che così recita: "le amministrazioni, prima di procedere all'espletamento di procedure concorsuali, finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, devono attivare le procedure di mobilità di cui al comma 1, provvedendo, in via prioritaria, all'immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti da altre amministrazioni, in posizione di comando o di fuori ruolo, appartenenti alla stessa area funzionale, che facciano domanda di trasferimento nei ruoli delle amministrazioni in cui prestano servizio....".

Pertanto, gli Enti prima di attivare i concorsi, sono tenuti ad attivare la mobilità volontaria per la copertura delle vacanze in organico, ciò al fine di garantire una più efficiente allocazione delle risorse umane nell'ambito del comparto della pubblica amministrazione.

Tale obbligo non si sovrappone ma integra quanto già previsto dall'articolo 34 bis del già citato D. Lgs n. 165/2001 che resta in vigore e che risponde ad un diverso obiettivo, ossia garantire il riassorbimento del personale pubblico già collocato in disponibilità. Pertanto gli Enti, esperita la procedura di mobilità volontaria, se la stessa non va a buon fine, prima di procedere all'indizione del concorso sono tenuti ad effettuare la comunicazione ai sensi dell'art. 34 bis alle competenti strutture regionali e provinciali per l'impiego. Infine, occorre ricordare che è ancora vigente il disposto di cui al comma 101 dell'articolo 3 della Finanziaria 2008, pertanto, dunque, in caso di assunzione di personale a tempo pieno l'Ente è tenuto a dare precedenza alla trasformazione del rapporto di lavoro per i dipendenti assunti a tempo parziale che ne abbiano fatto richiesta.

Inoltre, sempre ai sensi del comma 101, per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni.